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              • 致遠 ? 達觀天下

              國家機構改革后測繪地理信息產業走向分析

              2018年3月13日,國務院向全國人大提交了國務院機構改革方案并在3月17日的全國人大會議上獲得了通過。

              建國以來,我國的國務院機構隨著國情的變化和需求,曾經進行過多次調整,每次都會撤并或者新建一些部委以適應國家經濟建設或社會發展的需求,但是這次如此大規模的機構改革是改革開放以來少見的,是20世紀70年代以來最大規模的變革之一。

              雖然是“國務院”機構改革,但是實際上,卻包含了全國從省、自治區、直轄市到市、縣甚至鄉鎮一級的改革,是全國性的機構改革。

              而這次國務院機構改革中最引人注目的內容之一,是建立自然資源部,而與廣大測繪地理信息工作者以及地理信息企業關系最為緊密,引發廣大測繪地理信息工作者關注的,則是國家測繪地理信息局的改革,即“不再保留”國家測繪地理信息局,“不再保留”包含了兩方面的內容,即“撤”與“并”。

              雖然國家測繪地理信息局機構改革的傳聞由來已久,但是這次撤并國家測繪地理信息局的決定確實非常突然,著實引起了測繪地理信息界的極大震動。

              從自然資源部組建上看,雖然新組建的自然資源部主體是原國土資源部,但是卻集成了原國家發改委和原住建部的規劃職責,水利部、農業部和林業部的資源調查和確權登記管理職責,并整合國家海洋和國家測繪地理信息局的職責,其規模是相當龐大的。

              但是,在自然資源部的組建過程中,并沒有將原有國土資源部下屬的測繪地理信息局作為部委下屬部門保留,那么則可以肯定,對于測繪地理信息部門來說,這次改革是一次義無反顧的徹底改革,其結果將是測繪地理信息融入自然資源部,將更好的實現服務于自然資源的調查與管理。

              但是,測繪地理信息局為什么要撤并,其主要因素何在?測繪地理信息管理未來如何運作?其影響是什么?未來地理信息產業將如何發展?還有什么矛盾要解決?

              本文就以上問題,結合我國機構改革和測繪地理信息事業發展的一些經驗,就我國未來測繪地理信息管理、事業和產業發展進行一些探討。

              首先,為什么要撤并測繪地理信息局。

              必須要明確一點,國家機構改革是符合時代發展的要求的,是經過國家政府深思熟慮的決策,雖然不可能完美,但是是最符合當前國家經濟和社會發展的需求的。

              國家測繪地理信息局的撤并便是如此。

              國家測繪地理信息局前身是國家測繪局,國家測繪局成立于1956年,也經過機構改革,其歸屬部門多次改變,但是一般都是在建設和國土部門旗下。進入二十一世紀后,隨著測繪技術和計算機信息技術的集成與發展,測繪事業逐步向測繪地理信息事業轉變,而測繪發展到地理信息階段后,其應用不僅僅局限于建設和國土部門,而應用于與空間信息相關的各個部門,地理信息在國家建設和國民經濟中的作用日益突出。

              但是,任何一種新的實物、事業或者產業在初現和發展初期,都會出現很多新問題。地理信息雖然應用范圍越來越廣,但是其問題也日益突出,其中最大的問題有兩個:一是各個部門行業間的數據共享問題;二是測繪地理信息管理范圍和不斷擴大的地理信息產業與地理信息應用的矛盾。

              第一點,地理信息的應用越來越廣泛,但是很多地理信息對測繪的依賴并不高,而由于專業性,信息往往卻非常豐富、專業性更高,如水利數據、農業數據、林業數據、經濟數據和人口數據等,空間維度世界中,所有地理信息都是關聯的,要實現地理信息更科學有效的應用,數據應該互融互通,共享共用,但是,由于機構和行業以及行業管理部門的不同,部門之間存在隔閡與行政干預,數據共享非常困難,即使數據能夠交換共享使用,也往往會因為數據標準不同而難以進行融合。也是由于以上原因,地理信息數據采集工作經常重復,導致巨大浪費。例如林業調查、農業調查、水利調查、土地調查和國情普查等工作經常開展,而各個部門得到的數據卻有較大差異,解釋如出一轍——標準不同。

              數據不共享,不融合貫通,不但導致數據浪費和不能有效應用,也給國家的空間和經濟規劃造成困難。因此,本次將林業、農業和水利等部門集成到自然資源部,并撤并測繪地理信息局,就是要打破這個界限。

              但是,必須說明,雖然測繪地理信息局撤并到自然資源部下并肯定與林業、農業、水利等部門的資源調查部門合并,但是,并不意味著自然資源部就擁有了全部或者多數地理信息資源的管理權。如前文所述,地理信息資源是豐富的,自然資源部未來管轄或管理的自然資源監測部門以及自然資源信息部門,其地理信息仍然是以自然資源信息為主,也是最主要的擁有國家地理信息的部門,由于其有測繪地理信息局的基礎,因此還掌握了基礎地理信息數據,但是卻不可能擁有全部地理信息數據,如環保、人口、民政、交通和經濟等,因此,各個部門之間共享地理信息數據仍然需要打破傳統思維,打破部門之間的阻隔。這其中一個疑問是,測繪地理信息局并入自然資源部之后,其地理信息是自然資源信息,是否還承擔推動地理信息共享的責任,這點將在后文討論。

              第二點,全球與我國一樣,目前都已經逐步實現測繪向地理信息的轉變,地理信息的基礎是測繪,但是很多地理信息對測繪的依賴越來越小,特別是對傳統的基礎測繪產品需求日趨減少,很多與地理信息相關的工作或產業甚至并不基于測繪基礎工作,地理信息產業更趨向于信息產業,在這種情況下,地理信息事業或產業卻是由測繪部門為基礎發展而來的部門進行管理,在行政上和技術上都限制了地理信息事業和產業發展。

              我國機構改革中有個明顯的特點,就是某個領域,其工作從一項國家公益為主的事業走向市場而成為一項產業之后,國家管理部門往往就撤銷,其產業發展由市場支配,行為由工信部管理。如機械部、化工部、航天航空部、核工業部、鐵道部、紡織工業部、冶金部和郵電部等等。

              事業轉變為產業,其管理部門就要撤并,這是符合市場經濟發展要求的。測繪發展到地理信息,測繪在國家公益事業中仍然占有一定的地位,但是總體上看,其市場活動的比例更大,而大多數地理信息產業不再受限于測繪工作。測繪工作在地理信息工作中的比重越來越低,產值比越來越小,而地理信息應用涉及范圍越來越廣,產業分類越來越模糊,也急需從行政上放開束縛。

              因此,撤并國家測繪地理信息局的機構改革,是符合我國經濟發展的需求的。

              分析了撤并國家測繪地理信息局撤并原因,那么,國家測繪地理信息局、地方測繪地理信息局和其他并入機構的地理信息部門將如何改革。

              必需說明的是,地方部門改革與國家部門的改革是基本一致的,國家機構的改革方法就是地方機構改革的參照。

              雖然在之前,我國有不少的省區已經將測繪地理信息局并入國土廳,僅作為測繪地理信息管理機構,與其他省區存在的測繪地理信息局相比,人員和機構已經減少,這種并而不撤的改革機構,較好融入了國土管理部門,但是其下屬的很多事業單位如測繪院、信息中心以及質檢部門依然存在并接受管理,而與其他部門的地理信息共享依然存在問題,行政上依然可能對地理信息產業發展存在束縛作用,因此,這種并入國土廳而保留測繪地理信息局的改革并非真正改革,盡是本次機構改革的過度。

              而本次國家測繪地理信息局的撤并,是真正要撤銷測繪地理信息局并入新組建的自然資源部,而原有測繪地理信息局以及發改、住建、林業、農業、水利和海洋部門相關部門的并入,毫無疑問,機構調整后,自然資源作為全國自然資源最主要的管理部門,需要資源信息作為管理支撐,新組建自然資源部肯定擁有自然資源監測和自然資源信息管理的最基本的業務部門,即自然資源監測中心和自然資源信息管理中心。而這些部門都將來源與國家測繪地理信息局相關的最主要來源就是這些部門的自然資源監測部門和自然資源信息部門,如林業監測中心、林業信息中心、水利信息中心、國土信息中心和基礎地理中心以及下屬各個測繪院、勘測院和林勘院等等,而整合應該是一次徹底的整合,不會出現“分中心”。

              這些相關測繪地理信息部門和資源監測以及資源信息管理部門在以前的工作中,早就沒有了明顯界線,而且數據異標準重疊非常嚴重。如基礎地理信息中心其擁有的地理信息早就超出“基礎”而越來越豐富,同樣,其他部門也有類似的情況,在數據、裝備和人員中都有重疊。

              另外,如前文所述,基礎測繪工作在地理信息工作中的比例越來越小,而地理信息的產業化和非測繪化越來越嚴重,可以預見,地理信息產業將成為信息產業的一部分。

              國家機關改革一個最大的原則,就是精簡機構,在測繪方面,由于測繪在自然資源信息采集中的工作不再是重點,自然資源部也不會再涉及太多地理信息產業。再隨后的《深化黨和國家機構改革方案》的第(二十四)組建自然資源部的第二段話描述自然資源部的職責中,最后一句話“負責測繪和地質勘查行業管理等”,已經沒有了“地理信息”,可見,未來自然資源部原則上不涉及地理信息行業,這是地理信息發展的必然。

              而最主要的改革則是大量下屬事業單位的改革,新建立的自然資源監測中心和自然資源信息中心,肯定只包括并入機構的部分設備、人員和技術,很多測繪下屬事業單位的多數以及部分測繪地理信息局管理人員可能就轉向企業,無論是國企或是股份制民營企業,都是不可避免的,我國之前很多國家機構改革都是采用了這種方法,如郵政部、鐵道部、化工部、核工業部和航空航天部的撤銷等等。

              如果各級測繪地理信息局下屬部門進行改制,對這些單位將會產生什么樣的影響?對地理信息市場的影響又將是什么?對我國地理信息產業發展和走向產生什么樣的影響?

              其實之前,我國有很多測繪地理信息事業單位改制成民營企業或者國有企業,這種情況,基本上都發生在建設規劃部門的城市測繪勘測部門而測繪地理信息局下屬部門建規部門和國土部門是兩個口,城市測繪勘測部門有時候甚至不在乎測繪地理信息局的管理,而還有一個特點,就是很多城市勘測院轉為企業之后,仍然基本上是承接城市建規部門的測繪任務為主,并非嚴格意義上的市場主體,而本次機構調整,城鄉規劃職能并入自然資源部,這些勘測院公司也必然需要逐漸走向市場。

              本次機構調整中,存在撤并關系,轉向企業走向市場的事業單位,在轉向企業后的短期內,肯定還會受到各級自然資源部的“關照”,可以承接自然資源調查任務,但是長期上看,這些企業必然融入市場競爭中,這是不可避免的。

              對于長期在“體制內”的工作者來說,可能比較難接受,而在改制后,擁有技術的人員將會比較受到歡迎,其擇業面和靈活度都很高,對管理人員壓力卻較大。

              事業單位改制企業,短期內對單位并不一定是好事,但是對于地理信息市場和產業則是一大進步。

              未來較長一段時間內,雖然地理信息產業中,數據產業仍然占產業的主要部分,自然資源信息仍然是地理信息數據大頭,但是隨著地理信息產業市場化,更多的類型空間數據將納入地理信息數據范疇,更多的數據應用將得到挖掘,更多行業的地理信息應用得到開發,可以預見,未來地理信息產業將得到極大發展。由于自然資源部的組建,數據得到共享,也在很大程度上避免重復建設,同時由于事業單位轉為企業,其身份將發生變化,政府采購在地理信息市場的份額肯定將逐漸降低,企業要逐漸從市場中獲得商機,而新模式的地理信息服務,最終的目標則是普通民眾,這也促使地理信息產業必須盡早完全融入信息產業。

              地理信息產業融入信息產業,將促進更多的企業特別是軟件企業和互聯網企業加入地理信息產業領域,市場主體將是企業而非政府下屬機構,市場競爭公平化和有序化,將極大促進地理信息產業發展。

              自然資源部建立,也有利于打破早期地理信息應用門檻和阻隔,促進地理信息之間交換融合,也將促進地理信息產業發展。

              當然,與以前國家機構調整后的產業發展一樣,國家測繪地理信息局撤并后,雖然地理信息產業將迎來一次發展機遇,但是也有很多問題需要解決。

              首先,還是需要解決數據共享的問題。

              雖然自然資源信息占地理信息很大部分且是很多基礎信息,但是其他部門的空間相關信息也非常豐富,如人口數據、交通數據、經濟數據、農村數據、教育數據和衛生數據等等,任何數據都有空間相關性,集成應用效果遠勝于單獨應用,但是由于數據在不同部門,要實現共享,還需要打破舊時的隔閡,建立統一的數據標準,自然資源信息中心應該具備集成其他領域行業地理信息數據的工作能力。

              其次,保密與應用的問題。

              保密一直是測繪地理信息管理工作的重要組成部分,也是爭議很大的問題。數據開放共享和保密一直是矛盾體,基礎地理信息數據則是保密的重頭。測繪地理信息局撤并后,地理信息數據特別是基礎地理信息數據保密工作如何管理?地理信息數開放共享到什么程度,以前還繼續執行以前的保密原則,其他部門是否遵循這個保密原則,地理信息數據保密問題是否給保密局管理如納入統一保密管理的更加合適?不解決這一問題,地理信息和自然資源信息也不可能獲得有效利用。

              最后,行政管理和市場的問題。

              未來地理信息產業將走向市場,更大程度歸屬于信息產業,而對地理信息企業的管理究竟是什么部門執行?由于地理信息產業可能涉及很多部門,可能會受到多個部門的管理和行政重疊,而這正是與國家機構改革目標違背的。

              我國政府多次強調“簡政放權”,很多行業由于涉及面比較廣,不得不受到多重管理,地理信息產業就是其中一個,自然資源部建立了,測繪地理信息局撤并了,行政管理弱化,但是還應該警惕之后可能出現的多重管理。

              總之,撤并國家測繪地理信息局,對我國地理信息產業和很多與地理信息相關的企業來說都是一大機遇,我國地理信息產業肯定將引來一個春天。大量的事業單位改制企業,市場將出現一次重大的競爭和洗牌,廣大測繪地理信息企業應該擁有自己產權的先進技術、不斷提高企業管理水平,不斷創新,實現地理信息融合到其他行業領域和部門,提高應用水平,創建更多的互聯網+和地理信息+應用,提高行業競爭水平,迎接地理信息產業新時代的到來。(本文內容僅代表作者個人觀點)


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